衣服弄脏自己洗 毒地治理谁埋单?

日期: 2016-09-21
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“常外毒地”事件的发生与我国土地修复的不规范密切相关,人们在期待“毒地”得到整治时,心中仍不免有一丝困惑:被化工厂污染过的土地究竟应该由谁付费治理? 污染企业、后续开发商和政府之间这笔帐究竟怎么算?

2014年环保部公布的《全国土壤污染状况调查报告》显示,全国土壤总超标率16.1%,重污染企业及周边土壤超标率为36.3%,土地污染情况不容乐观,土地修复成为当务之急。

未出意料,“土十条”明确了“谁污染,谁治理”的原则,责任由造成土壤污染的单位或个人承担。责任主体发生变更的,由变更后继承其债权、债务的单位或个人承担相关责任;土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人或双方约定的责任人承担相关责任。责任主体灭失或责任主体不明确的,由所在地县级人民政府依法承担相关责任。

但现实中,治理污染土地的执行过程却是纠缠不清。

冤有头债无主,“谁污染,谁治理”说易行难

就像“弄脏的衣服自己洗”一样,“谁污染,谁治理”这一土地修复原则是我们从小就理解并认可的,也是目前在土壤修复过程中遵循的基本准则,然而这条原则在中国却难以执行。当年闹得沸沸扬扬的武汉“赫山地块”事件就是其中一例。

衣服弄脏自己洗 毒地治理谁埋单?


赫山地块

2006年武汉三江地产以4.055亿元拿下汉阳区的赫山地块,然而2007年年初,工人在进行桩基作业时,挖到深层土壤后陆续出现中毒反应,严重者出现倒地昏迷。经检测,开发商才恍然大悟这是一块“毒地”,武汉农药厂曾在此运作30多年。

按“谁污染,谁治理”原则,高达数亿的修复费用应由原武汉农药厂承担,然而农药厂早已于1994年倒闭,不可能再掏这笔治理费。更何况这块地在后来又接纳过武汉南方轮胎有限公司,这些污染者分别该承担多少责任已经没法分清,这笔土地污染帐,只能是冤有头但债没主。

最终,在这块地荒废4年后,开发商起诉国土局,将土地退还给武汉市土地储备中心。除退回买地款之外,武汉市土地储备中心还向企业赔偿1.2亿元。这次事件也在当时被称为“全国最大的‘毒地’被退事件”。

“谁污染,谁治理”这种为自己的过错买单的付费方式看起来十分合理,然而土壤污染问题的显现是一个缓慢的过程,其中利害很难在短时间内算清。同时,由于中国特殊的国情,很多老国企搬迁时没有完善的环评制度和土地修复制度,把废渣就地填埋了就搬走了,而当“毒地”引发事故时,污染企业可能早已不存在,也可能这块土地上已经建立过其他企业,该由谁来为这片污染场地负责就成为一个无解的难题。

皮球踢给下家,“谁受益,谁治理”难保效果

如果将治理任务转交给下一任开发商,是否能有效解决“债无主”的问题呢?

有时,化工厂由于各种原因没有处理土壤修复的问题,而是以较低的价格出售给后续开发商,将土壤修复留给接手土地的“受益者”进行。但在没有相关法律法规的约束下,又如何保障受污染土地的修复效果呢?在“谁受益,谁治理”的模式下,开发商在修复过程中一旦发生偷工减料的情况,将会形成巨大隐患。

长江明珠小区位于武汉市江岸区,是一所能解决6400多位低收入群众住房问题的小区。2009年,该小区通过建设部“国家康居示范工程”评审,成为“湖北第一个获得此项殊荣的经济房小区”。

这样一所“康居”小区,实际上却建在化工厂原厂址上,污染严重。不仅如此,该小区2008年开工,但环评却是2009年才提交,等武汉市环保局做出“项目选址满足不了环保要求”的批复时,小区已基本建成。

已建成的楼房不可能推倒。2010年,根据武汉市环保局要求,开发商对小区土壤进行了修复。修复方案是把原场地的土壤平整后,铺上了一层土工膜。这是一种塑料膜,由于成本低,常被用于水利工程上。然后再从外面运来安全的土壤,覆在膜上,再在安全土壤上面进行绿化种植。

据开发商称,这种土地修复花费近600万,然而与原本可达数亿的修复费用比起来,仍是微不足道。而且采用这种修复方式,一旦塑料膜被侵蚀、破坏,土壤中的有毒物质仍会迁移到地面。

更耐人寻味的是,在“长江明珠”事件发生后,环保局官员在新闻发布会上说:“这个房子是建给老百姓住的,已经花费不菲,那么是不是还需要花更多的钱去做这些无谓的治理呢?”有网友评价此次事件:保障房建设对某些地方政府来说,是块“鸡肋”,而被污染的地块也是地方政府的鸡肋。在污染土地上建经适房,用“鸡肋”解决“鸡肋”,地方政府这账算得极其精明。

政府财政吃紧,“借债治污”难以为继

污染者难以追溯,开发商又不易管束,这种情况下政府只好承担起治理毒地的重任。据相关统计数据显示,在修复项目中,政府财政所占资金来源的比例为54.3%。目前,政府仍是土地修复资金来源的中流砥柱。


                              (修复项目资金来源比例来源:《中国环境报》黄冬)

湘江是湖南省境内最大的河流,然而其两岸化工厂众多,该区域土地一直以来饱受重金属污染。2011年,湘江流域作为全国首个重金属污染治理试点正式启动,规划项目927个,总投资595亿元。因项目众多,牵扯资金巨大,该项目在湖南省内又被称为“一号工程”。

但这项万众瞩目的大工程在执行过程中,却由于财政资金不足一直进展缓慢。以郴州为例,郴州的25个重金属污染防治项目,在一年后没有一例通过竣工验收。究其原因,主要是地方政府的配套资金一直到不了位,原计划在郴州投资19.8亿,但地方到手的只有10.8亿,资金缺口达9亿元。

为解决治理资金不到位的问题,湖南省推出重金属专项治理债券,湖南就此成为国内首个且唯一发行重金属污染治理专项债券的省份。

其实湖南原本打算中央能在资金部分支持百分之七十,然而中央只承诺分摊百分之三十,地方财政吃紧,治理费只好通过发债券的方式筹集。截至2014年2月底,此项目已发行债券67亿元,在借债治污的方法下,湘江重金属治理得以艰难持续。

尽管如此,2013年底湘江流域重金属污染治理还是仅完成投资108亿元,还不到595亿元规划的五分之一。

在政府出资的模式中,资金来源过度依赖于政府,需要地方政府垫付大量资金。由于土地修复往往持续时间长,政府的资金难以回笼,导致这种模式无法维持长期平衡,这对地方财政来说无疑是一种巨大的压力。

土地修复,仍需法律先行

在我国,无论哪种模式,都难以保障土地修复的顺利进行。责任各方的隐瞒、推诿所造成的,是居民对环境隐患的毫不知情,以及黄金地皮长期搁置、开发商未修复先开发等土地利用乱象。

要做到追责修复两不误,美国针对土地修复问题又是如何解决的呢?在1980年出台《超级基金法》中,美国用法律明确了修复责任。这则苛刻的法案提出,但凡涉及到污染事件的企业,都有可能要负清除污染后果的连带责任。同时该法案建立超级基金,在污染责任不清的情况下,用于垫付场地治理费用。这种污染治理优先的体系提高了运行效率,避免了土地继续对人体造成影响。

从另一个角度看,在中国环评标准的缺失亦是导致土地修复乱象的主因之一。

20116月,南京市要求所有正在开发的项目必须开展环境风险评估,之前未经风险评估的在建工程必须停建,补充风险评估。这让开发商们一时手足无措。

同年,北京市正式实施《场地土壤环境风险评价筛选值》。它规定了不同土地利用类型土壤污染物的环境风险评价筛选值,所涵盖的污染物指标就高达89项。

但遗憾的是,这类关于土地修复的明确规定在国内仍是凤毛麟角,多数城市在土地治污的过程中,环评环节仍是企业和政府“自说自话”,相关单位既当裁判员又当守门员。环评通过,但被检测出存在隐患的土地不在少数。


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