违法情形复杂多样,精准执法有难度

日期: 2017-01-24
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违法情形复杂多样,精准执法有难度

跨过2016,“史上最严”新环保法正式施行已届满两年。

作为新环保法配套的按日计罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留等四大新型执法手段自落地以来,有力地震慑了众多违法排污企业。

来自江苏省南通市环保局的消息,2016年1~12月,南通利用新环保法四个配套办法共办理案件104件,其中按日计罚6件、查封扣押25件、限产停产46件、移送行政拘留10件、移送涉嫌环境犯罪17件。

在案件办理数量和质量不断得到攀升和提高的同时,南通环境执法人员也逐渐遇到一些困惑。特别是按日计罚、查封扣押、行政拘留,到底法律尺度该如何把握呢?

按日计罚认定难,难在怎样才算“拒不改正”。

按日计罚这项被誉为对违法排污企业最具杀伤力的经济处罚杀手锏,在南通也是威慑力巨大,可事实上相关案件的办理数量并不多。

“新环保法对按日计罚作了严格规定,《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》(以下简称《按日连续处罚办法》)也给出了5种具体的适用情形,但实际执法中还有些关键问题不好认定。”南通市港闸区环境监察大队大队长李丞丞坦言。

根据《按日连续处罚办法》第十二条:“环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排污行为的,可以对其实施按日连续处罚。”·························

在这项规定中,“复查”和“拒不改正”是关键词,如何“复查”?该办法第十条给予了明确说明,是在送达责令改正违法行为决定书之日的30日内的暗查。

可怎样算是“拒不改正”呢?这里面大有讲究。

 以某企业为例,环境执法人员第一次发现其排放的水污染物中COD超标,复查时发现COD不超标了,但氨氮或其他水污染物因子超标了,这是否可以认定为“拒不改正”并实施按日连续处罚?

在当前情况下,不少排污企业都涉及不同类型污染物的排放,同一时间内几种污染物超标的概率比较高,如果复查时,发现只要有违法问题就可以认定为“拒不改正”,这对企业来说过于苛刻。

像有些污水处理厂,纳入管网的企业多,水量大,有时真是“一粒老鼠屎坏了一锅粥”,某个污染因子超标了,根据浓度、水量、天数计算,算下来的处罚金额巨大。

如果不罚或象征性地罚一点,就没有震慑力;罚多了,可能被企业投诉滥罚,甚至引起诉讼。南通市律师协会副会长蔡斌说:“由于按日计罚在法律上只是对企业排污行为的一种推定,在证据中并没有企业每一天的监测报告作为超标证据,这种推定不符合行政处罚以事实为依据的原则。”

同时他还认为,如果企业在收到《行政处罚决定书》后选择行政复议或行政诉讼,且有证据证明在按日连续处罚期间内有达标排放记录或有几天、哪怕是一天确实未发生生产和排污行为,按日连续处罚就可能被推翻。

南通处于沿海发达地区,企业的法治意识普遍较强,和环保部门对簿公堂的情况并不鲜见,由于按日计罚是一种新型环境执法和处罚手段,以前也无先例,这对环保人员的执法取证及认定,时至今日依旧是个考验。

查封扣押执行难,难在企业不知环保有这项权力。

《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》(以下简称《查封扣押办法》)界定了环保部门实施查封、扣押的适用情形及具体对象,全面规定了调查取证、审批、决定、执行、送达、实施期限、保管、解除及检查监督等程序,但具体执法中还有些问题需作进一步探讨。

海门市环保局法宣科科长李洁说:“依据法律要求,实施查封扣押只要有两名环境执法人员在场即可,但很多涉案企业一直认为只有公安或法院才能实施查封扣押,所以他们对环境执法人员的抵触情绪非常强烈,甚至会动手。因此,地方一般都是借助环保大检查或联合执法的契机来实施查封扣押,那时人多,特别是公安也在场。”

 南通市环保局法规处处长刘华军说:“在南通目前实施的查封扣押案件中,基本是查封,扣押手段很少用,一是因为扣押的设备设施难以搬运,没有地方存放,二是扣押的设备若有损坏,责任不易界定。”

发现企业有违法排污行为,环保部门贴了封条,现场制止了企业违法排污,这对叫停污染是立竿见影的。但执法人员走后,有些企业就会将封条撕毁,虽然《查封扣押办法》第二十三条规定了擅自撕毁封条会遭到严厉处罚,但所依据的不是环保类的法律,而是《治安管理处罚法》,由公安机关查处。

“如果公安机关没有及时跟进处理,会助长违法企业的气焰,削弱查封的威力,环保部门应和公安部门就查封后擅自撕毁封条或变更查封状态问题尽快出台具体细则。”刘华军建议。

除此之外,南通市崇川区环境监察大队副大队长张翔从“解封”角度谈了一些看法:“查封、扣押的期限一般不超过30日,期限届满前,排污者可以向环保部门提出解除申请,并附相关证明材料。这里所指的证明材料是什么?排污者不懂,执法人员也有些困惑。”

张翔从实操角度建议,“排污者如果要求解封,应当提出一个书面申请,否则排污者就会认为反正只有30天,等期限一到,就能实施生产了,没必要去申请。”

另外,《查封扣押办法》在适用范围上明确规定了有6种情形可以启动查封扣押。前5种都易于理解和操作,但第6种的表述是“法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。”

其本义是加大基层执法灵活性、赋予环保部门自由裁量权,但对基层执法人员而言,自由裁量权模糊就等于可能面临追责的风险,企业不出事还好,出了事倒查下来,该查封的没查封就可能被追责。张翔说。

行政拘留移交难,难在由谁来确定拘留对象。

新环保法第六十三条规定了尚不构成犯罪的4种情形,环保部门除了依照有关法律处罚外,还将案件移送公安,对直接负责主管人员和其他直接责任人员拘留五至十五日。

该条款设置的意义在于打破环境行政处罚略显单一的经济罚,将限制人身自由引入行政处罚范围,对排污者的威慑作用不容小觑。

 由于长期以来环保部门对环境违法行为的处罚为单位罚,少有针对个人的行政处罚,造成环境监察人员在办理环境污染案件时忽视对环境违法行为当事人的调查。

以南通市通州区环境监察大队曾办理过的一起案件为例,一家印染企业以逃避监管的方式通过雨水管排放污水,符合移送行政拘留条件。

通州区公安局办案民警接到环保移送材料时,表示很为难,不知道要拘留谁。

办案民警李晓龙说:“这是我们第一次办环保移交的案件,案件比较专业,公安人员花了很大力气阅读环保移送过来的材料,都是关于违法排污行为的文字、监测报告、图片和视频,虽然非常全面,但我们还是以拘留对象不明确返回环保部门要求补充材料。”

后在南通通州区警方协助下,环保部门重新补充了证据,将企业法人绳之以法,实施5日的行政拘留。

这反映了一个问题:虽然拘留的实施主体是公安部门,但到底谁来确定拘留对象?环保部门还是公安部门?环保部门当然希望公安部门能够提前介入,特别是针对租用厂房实施流动排污的行为人,为避免证据消失和行为人逃逸,只能依靠公安部门。

此外,由于该条款是针对环境行政处罚追加的行政拘留,环保移送公安部门进行行政拘留后,原有处罚是否继续执行,特别是罚款是否继续追缴?

公安部门只有行政拘留权,无追缴罚款的权利和义务,此条款原意是通过行政拘留手段加重对违法行为的处罚力度,但如果行政拘留期满后,企业反倒拒不执行环保行政处罚决定,这就失去了制定此条款原有意义。

当然,现实的行政处罚过程中,不少企业宁愿“交钱”,也不愿被“带人”,这又回到了新环保法未实施之前的“污染——罚款——再污染——再罚款”的不良循环。

如果以上只是“点”的问题,该条款还衍生出一个涉及到“面”的问题:关于排污许可证。

由于条款中规定未取得排污许可证排放污染物被责令停止排污拒不执行即可移送公安拘留,导致企业领取排污许可证的愿望非常迫切,但很多客观原因导致排污单位无法取得排污许可证,譬如先有企业,后有住户,造成卫生防护距离不够,不能通过环评审批等情况大量存在,但是受工业用地紧张等制约因素影响,大规模关停或搬离排污企业难以实现。

执法人员建议,相关部门可以按照提升一批、规范一批、淘汰一批的循序渐进原则,引导企业规范排污,解决当前排污许可证覆盖面窄、持证率低的现象。


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